1. CONHECENDO O BÁSICO
Imagine estar no Brasil no início da década de quarenta, sendo que o País passa por grandes transformações. Há objetivo de modernização, industrialização, melhoria da infraestrutura e medidas para interconexão das regiões. Daí, como solução aos impactos da crise que se abateu na década anterior, há a resposta de substituição de importações como um passo à industrialização do País, com as estatais inicialmente funcionando como as fornecedoras de insumos à indústria de base.
Depois, há a expansão das atividades, sendo as estatais ampliadas no fornecimento de serviços, na construção de estradas e na geração de energia.
Agora, vamos avançar muitos anos, e chegar aos dias atuais: estamos no comando de uma grande estatal, seja na Diretoria ou no Conselho de Administração, local em que se decidem aspectos relevantes desta organização. Pela estatal, passam engenheiros de alta tecnologia até especialistas em políticas públicas, pois se trata de empresa que não existe só para gerar lucro, mas para atender aos imperativos da segurança nacional e a relevante interesse público, conforme art. 173 da Constituição, relacionados com o desenvolvimento.
Assim, suas decisões impactam desde a promoção da comunicação até a prestação de serviços essenciais, desde a construção de plataformas de petróleo até a gestão de hospitais universitários. São empresas que atuam em setores pujantes da economia, a exemplo do setor de energia, de petróleo e também no setor financeiro.
Do ponto de vista do setor financeiro, por exemplo, as estatais não estão apenas atuando ao lado dos bancos, mas elas têm um papel indispensável ao financiamento de inúmeras atividades econômicas. Assim, o BNDES, que é empresa pública, oferece linhas de créditos para projetos em setores estratégicos ao desenvolvimento do país, como no financiamento da infraestrutura, nas grandes obras, como rodovias, ferrovias ou mesmo nos sistemas de energia renovável e limpa, estimulando a inovação, inclusive indispensável ao movimento de transição energética.
Também o Banco do Brasil, que é uma sociedade de economia mista, desempenha um papel fundamental ao atendimento dos interesse coletivos, por meio de diversas linhas de financiamento e crédito voltadas para promoção do desenvolvimento sustentável, sendo de se destacar o apoio ao setor público, em que há investimentos em infraestrutura e sustentabilidade; o crédito sustentável para projetos que se voltem a produzir impactos socioambientais positivos e também linhas de crédito para inclusão social, como itens e serviços desenhados para atender pessoas com deficiência em tecnologias assistivas para promoção de autonomia e, portanto, de maior qualidade de vida para tais pessoas.
Há projetos que são voltados para redução das desigualdades regionais, em que os financiamentos são direcionados a áreas menos favorecidas, com o escopo de gerar emprego, renda e fortalecer a economia local.
Ainda, a Caixa Econômica Federal não é uma simples instituição financeira, mas tem um compromisso com o desenvolvimento social e econômico do País, mobilizando linhas de crédito para financiamento habitacional, ao apoiar o programa Minha Casa, Minha vida; a gestão de programas sociais, como Bolsa Família, para famílias em situação de vulnerabilidade; ao apoiar o empreendedorismo; bem como realizar investimentos em infraestrutura para saneamento básico, transporte e energia.
As estatais são cruciais para estabilização do mercado, impulsionando o investimento público e mitigando efeitos econômicos adversos, dentro a função keynesiana de intervenção. São relevantes para situações de crise (anticíclicas). Ademais, elas também inovam e criam soluções tecnológicas, desenvolvendo funções schumpeterianas, fomentando avanços tecnológicos e promovendo desenvolvimento sustentável. As estatais financiam pesquisas, criam tecnologia e geram impacto.
Com tanto poder e, ao mesmo tempo, inúmeras responsabilidades, há desafios enormes ao aprimoramento do regime das estatais. Deve-se garantir que elas desenvolvam as atividades voltadas ao bem comum. Assim, a governança é essencial, dado que elas precisam ser transparentes, ter uma fiscalização forte e seguir um regime específico, tal estabelecido pela Lei nº 13.303/2016.
Porém, considerando as peculiaridades organizacionais das estatais, é imprescindível ponderar os desafios de sua fiscalização, seu regime de bens e as atividades desempenhadas. Para além dos limites da Lei das Estatais, de 2016, há aspectos funcionais e estruturais que impactam na eficiência e na operação destas entidades, que demandam um regime jurídico adequado para o cumprimento de suas relevantes missões.
Assim, são empresas que estão amarradas com a nossa Constituição, exigindo-se delas conformidade com os princípios como soberania nacional, propriedade privada, função social da propriedade, livre-concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e tratamento favorecido às empresas de pequeno porte.
As decisões tomadas pelas estatais passam por filtros legais e sociais, sendo necessário que tenham robustez suficiente para navegar em águas turbulentas, mas, com um olhar que não deixa de mirar um horizonte de inovação.
Como você, como um futuro jurista, poderá garantir que essas empresas cumpram seu papel constitucional? Quais seriam as consequências se elas deixassem de atender ao interesse público? Essa é a grande questão que essas empresas nos fazem refletir hoje. O tema desta aula abordará o papel do Estado na economia a partir do uso das estatais, com uma introdução à perspectiva constitucional e ao regime jurídico específico de tais entidades.
A aula visa responder a perguntas fundamentais: como o Estado age para promover o desenvolvimento econômico? Quais limites e diretrizes a Constituição e o regime jurídico impõem ao seu papel?
2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA
Após o entendimento dos conceitos essenciais, avançaremos para o debate sobre a dualidade entre Estado interventor e regulador, explorando o equilíbrio entre as funções de controle e desenvolvimento econômico. Baseado nas teorias de Celso Furtado, Schumpeter e Mariana Mazzucato, entre outros, a aula buscará um olhar crítico sobre o papel estratégico do Estado no desenvolvimento nacional, lançando luz sobre a relevância das estatais nesse processo.
a) A visão de Mariana Mazzucato
Estado Empreendedor
- Conceito: Mariana Mazzucato propõe que o Estado não deve ser apenas um regulador passivo, mas um agente ativo e inovador no desenvolvimento econômico. A autora vê o Estado como um investidor pioneiro, crucial para impulsionar setores de alto risco, como ciência e tecnologia, onde o setor privado hesita em atuar.
- Inovação e Risco: O Estado investe em áreas de alta complexidade e longo prazo, como tecnologia verde e saúde pública, promovendo inovações sustentáveis e assumindo riscos que os agentes privados evitam. Exemplos incluem o desenvolvimento da internet e do GPS, iniciativas de pesquisa financiadas por governos, e os investimentos do BNDES no Brasil.
- Exemplos Práticos: O caso dos investimentos estatais nos Estados Unidos durante a Grande Depressão e na crise financeira de 2008 destaca o papel do governo na recuperação econômica e na sustentação de setores estratégicos. No Brasil, o BNDES apoia setores como infraestrutura e tecnologia, demonstrando o impacto dos investimentos públicos para o desenvolvimento de longo prazo.
Soberania Econômica e Interesse Público
- Definição: A soberania econômica é a capacidade do Estado de controlar setores estratégicos para proteger o interesse público, consolidando a segurança econômica e social. Em setores como energia e infraestrutura, a atuação do Estado visa garantir que esses recursos sejam usados para o bem-estar da sociedade.
- Fundamentos Constitucionais: Os artigos 173 e 174 da Constituição Federal estruturam a atuação do Estado na economia. O artigo 173 permite a participação direta do Estado para assegurar o interesse público em áreas essenciais, enquanto o artigo 174 define o Estado como agente normativo e regulador da economia. Esses artigos estabelecem um equilíbrio entre o poder de intervenção estatal e a autonomia do mercado, visando proteger a soberania econômica e promover a justiça social.
Regime Jurídico das Estatais
- Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais): Essa lei estabelece o regime jurídico das estatais, regulando sua criação e funcionamento, e introduz diretrizes para a governança e a integridade corporativa. Ela define a necessidade de estatais para setores onde a iniciativa privada é insuficiente, enfatizando a segurança nacional e o interesse coletivo.
- Diferenças Estruturais: As empresas públicas e sociedades de economia mista diferenciam-se quanto à composição do capital, estrutura societária, processo e julgamento, por exemplo. A responsabilidade também é matéria em discussão.
Abaixo, selecionamos alguns trechos que destacam a visão da Autora:
Introdução: Faça algo diferente – Subcapítulo: Da “reunião” à “dinamização”
Por Mariana Mazzucato
(O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. setor privado.
Trad. Elvira Serapicos. São Paulo: Portfólio-Penguin, 2014)
“Moral da história: quando o Estado é organizado eficientemente, sua mão é firme, mas não pesada, proporcionando a visão e o impulso dinâmico (assim como alguns “cutucões” – embora os cutucões não possam ser dados pela revolução da TI do passado nem pela revolução verde de hoje), acontecem coisas que de outra forma não aconteceriam. Tais ações visam encorajar o setor privado. Isso requer a compreensão de que o Estado não é nem um “intruso” nem um mero facilitador do crescimento econômico. É um parceiro fundamental do setor privado – e em geral mais ousado, disposto a assumir riscos que as empresas não assumem. O Estado não pode e não deve se curvar facilmente a grupos de interesse que se aproximam dele em busca de doações, rendas e privilégios desnecessários, como cortes de impostos. Em vez disso, deve procurar aqueles grupos de interesse com os quais possa trabalhar dinamicamente em sua busca por crescimento e evolução tecnológica.” (MAZZUCATO, 2014, p. 28)
“Um Estado empreendedor não apenas “reduz os riscos” do setor privado, como antevê o espaço de risco e opera corajosa e eficientemente dentro desse espaço para fazer as coisas acontecerem. De fato, quando não se mostra confiante, o mais provável é que o Estado seja “submetido” e se curve aos interesses privados. Quando não assume um papel de liderança, o Estado se torna uma pobre contrafação do comportamento do setor privado em vez de uma alternativa real. E as críticas costumeiras de que o Estado é lento e burocrático são mais prováveis nos países em que ele é marginalizado e obrigado a desempenhar um papel puramente “administrativo”.” (MAZZUCATO, 2014, p. 29)
Capítulo 1 – Da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador – Subcapítulo: Na zona do euro
“E é aqui que entra a promessa autorrealizável: quanto mais depreciamos o papel do Estado na economia, menos condições teremos de elevar seu nível de jogo e de transformá-lo em um player importante, e assim ele terá menos condições de atrair os melhores talentos. Será coincidência o fato de o Departamento de Energia dos Estados Unidos, que é o que mais gasta com P&D no governo americano e um dos que mais gasta (per capita) em pesquisa com energia da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ter conseguido atrair um físico ganhador de um Prêmio Nobel para dirigi-lo? Ou que esses países com planos muito menos ambiciosos para as organizações governamentais sejam mais suscetíveis às promoções baseadas no compadrio e por conhecimento em seus ministérios? É claro que o problema não é apenas de “conhecimento”, mas a capacidade de atraí-lo é um indicador da importância dada às agências públicas em determinado país.” (MAZZUCATO, 2014, p. 45)
Capítulo 3 – O Estado arrojado: da “redução de risco” ao “manda ver! – Subcapítulo: Que tipo de risco?
“A mudança tecnológica é um bom exemplo de situação realmente única. Investimentos em P&D que contribuem para ela não apenas levam anos para se materializar em novos produtos, como a maioria dos produtos fracassa. No setor farmacêutico, por exemplo, a inovação de um projeto de P&D pode levar até dezessete anos desde o início até o final. Há um custo de aproximadamente 403 milhões de dólares por medicamento, e o índice de fracasso é extremamente alto: apenas um em 10 mil compostos atinge a fase de aprovação do mercado, um índice de sucesso de 0,01%. Quando bem-sucedida, muitas vezes a procura por um produto leva à descoberta de outro completamente diferente, em um processo caracterizado pelo acaso. É claro que isso não significa que a inovação se baseia na sorte, longe disso. Ela se baseia em estratégias de longo prazo e investimentos direcionados.” (MAZZUCATO, 2014, p. 93-94)
“O alto risco e as características aleatórias do processo de inovação são alguns dos principais motivos para as empresas que maximizam os lucros investirem menos em pesquisa básica; elas podem ter retornos maiores e mais imediatos com pesquisa aplicada. O investimento em pesquisa básica é um exemplo típico de uma “falha de mercado”: é uma situação em que o mercado sozinho não produziria pesquisa básica suficiente, portanto o governo precisa intervir.” (MAZZUCATO, 2014, p. 94)
Capítulo 9 – Socialização do risco e privatização das recompensas: o estado empreendedor também pode ter sua fatia do bolo? – Subcapítulo: A realidade distorcida do risco e da recompensa
“É preciso haver uma dinâmica funcional risco-recompensa que substitua a disfuncional “risco socializado” e “recompensa privatizada” que caracteriza a atual crise econômica, evidenciada na indústria moderna e no setor financeiro. O equilíbrio correto entre risco e recompensa pode fortalecer – em vez de enfraquecer – a inovação futura e refletir sua natureza coletiva através de uma difusão mais ampla de seus benefícios.” (MAZZUCATO, 2014, p. 245)
“Entendendo melhor o risco, podemos reconhecer o papel do setor público nas atividades inovadoras. Com isso, torna-se imediatamente lógico que é preciso haver uma distribuição mais coletiva dos rendimentos, dado que a presença da inovação é resultado de um processo coletivo, cumulativo, incerto e de longo prazo (e não apenas finanças especulativas bem cronometradas).” (MAZZUCATO, 2014, p. 247)
Capítulo 10 – Conclusão
“Vivemos em uma era em que o Estado está sendo podado. Os serviços públicos estão sendo terceirizados, os orçamentos estatais cortados e o medo, em vez da coragem, está determinando muitas estratégias nacionais. Boa parte dessa mudança está sendo feita em nome de mercados mais competitivos, mais dinâmicos. Este livro é um convite aberto para mudarmos a forma como falamos do Estado, de seu papel na economia, e as imagens e ideias que usamos para descrever esse papel. Só então poderemos começar a construir o tipo de sociedade em que queremos viver e queremos que nossos filhos vivam – de uma forma que afaste os falsos mitos a respeito do Estado e reconheça como ele pode, quando imbuído de uma missão e organizado de forma dinâmica, resolver problemas tão complexos quanto o de colocar o homem na Lua e a mudança do clima.” (MAZZUCATO, 2014, p. 263)
b) A visão de Alessandro Octaviani e Irene Nohara
A obra Estatais[1], de autoria de Alessandro Octaviani e Irene Nohara, aborda o papel e a estrutura jurídica das empresas estatais no Brasil, com enfoque nas especificidades organizacionais e na importância dessas empresas para o desenvolvimento econômico e social do país. Os autores discutem as estatais como ferramentas essenciais do Estado para implementar políticas públicas e atender a interesses coletivos, além de atuarem em setores estratégicos como energia, infraestrutura e comunicação. A obra explora como essas empresas operam em um regime híbrido, combinando características de entidades públicas e privadas. A governança é um ponto central no texto, que examina como a Lei das Estatais (Lei 13.303/2016) busca melhorar a gestão e a transparência dessas empresas, estabelecendo regras mais rigorosas para a contratação e exigindo prestação de contas, tanto para evitar corrupção quanto para alinhar as estatais aos interesses públicos. Os autores destacam os desafios enfrentados pelas estatais na adequação a normas legais e ao controle externo, especialmente pelos Tribunais de Contas e pela sociedade civil. O livro explora as complexidades regulatórias que, se não bem geridas, podem impactar a eficiência e a eficácia dessas empresas. Os autores defendem que as estatais devem ser agentes de inovação e desenvolvimento sustentável, contribuindo com soluções para problemas contemporâneos. Ademais, são desconstruídos mitos, afastando as ideias equivocadas de que: estatais seriam “coisa do passado”, ou de “país subdesenvolvido”, que só dão prejuízo, ou que servem para atuar em setores atrasados, sendo então enfatizado o quanto as estatais podem ser organizadas para realizar as grandes aspirações do povo brasileiro no século XXI.
Aqui selecionamos um estudo de caso da Embrapa, da obra de Octaviani e Nohara, Estatais, para que se tenha uma ideia da relevância desta estatal para que se agregue tecnologia e inovação na produção agropecuária no Brasil:
Estatais
Por Alessandro Octaviani e Irene Patrícia Nohara
(Estatais. 2ª. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 223-229)
“A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) encontra seu fundamento na Ordem Econômica Constitucional, entre outros, nos arts. 23, VIII (“É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios […] fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar”), 187, III, IV, §1º (“Incluem-se no planejamento agrícola as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais”).
A Embrapa teve como precursores algumas instituições vinculadas à pesquisa agrícola, como o Instituto Agronômico de Campinas, de 1887, e o Departamento Nacional de Pesquisa Agropecuária – DNPEA, que estimulou a criação de alguns institutos regionais, procurando fortalecer a integração nacional.[1]
As pesquisas promovidas pelo Ministério da Agricultura por meio do DNPEA apresentavam um caráter irregular, com projetos frequentemente não concluídos, levando programas inteiros de pesquisa a sofrer pela perda de continuidade e abandono. Havia uma notada distância entre o conhecido pelos pesquisadores e as práticas agrícolas no Brasil, oriunda da ausência de vínculos entre pesquisa e extensão. Podia-se assistir, ao lado de uma estação experimental equipada com boas máquinas, a vida de inúmeros agricultores cujo conteúdo técnico referenciava-se em séculos passados.[2]
Em meio a um dos momentos mais brutais da história brasileira, no qual o Estado tinha montado braços de assassinato político operando em escala industrial, criou-se a Embrapa, como tentativa governo de Médici de proporcionar crescimento econômico, articulado ao pensamento sobre o “Brasil Potência”. [3]
Também povoavam as preocupações dos militares a chamada “crise de abastecimento” do começo dos anos de 1970, com a elevação dos preços internacionais dos alimentos, a necessidade de ampliar as exportações e a urbanização que pressionava a demanda agrícola. Como o caminho para uma ampla reforma agrária havia sido bloqueado com o golpe de 1964, impedindo-se a certa eleição de Juscelino Kubitschek em 1965 e a consequente reforma agrária que faria em aliança com o PTB, as alternativas para o suprimento pareciam estar mais à mão da sofisticação e inovação técnica do que no número de pessoas que pudessem estar trabalhando na totalidade das terras brasileiras.
Dessa maneira, a Embrapa surgiria para equacionar, com ciência e tecnologia, um problema de desabastecimento, apontando-se, então, que o Brasil podia resolver seus problemas com maior apuro técnico e mergulhando em sua própria realidade agronômica, revisitando, em nosso mundo agrícola, a mesma fé na competência tecnológica do brasileiro que a Petrobras, por exemplo, havia feito entrar em ebulição em um domínio tecnocientífico, ao tempo, bastante complexo de ser domado, como o petróleo.[4]
Com o país crescendo em população e sem capacidade educacional, técnica ou científica, poderia não haver avanço na oferta de alimentos e fibras[5], podendo, inclusive, ser alto o risco para a legitimidade do regime militar.
Assim, o Ministério da Agricultura, comandado à época pelo Ministro Luiz Fernando Cirne Lima, organizou um grupo de trabalho sobre a necessidade de estímulo ao conhecimento científico como condição de apoio ao desenvolvimento agrícola no País.
Técnicos de extensão rural identificaram a necessidade premente de levar conhecimentos técnicos aos agricultores Brasil adentro. Foram sugeridas formas de financiamento e novas medidas legislativas: uma empresa pública iria resolver problemas que o DNPEA não era capaz de resolver.
A Comissão, intitulada de “Alto Nível”, apresentou um relatório em março de 1971, mapeando os pontos negativos da pesquisa agropecuária de então, sendo identificados: (a) falta de corpo técnico de pesquisadores devidamente qualificado e suficiente, em termos quantitativos; (b) insuficiência de treinamento especializado oferecido no País; (c) falta de incentivo aos pesquisadores, tanto de natureza salarial como de reconhecimento ao mérito, além da ausência de um sistema de promoções por merecimento; (d) fatores de ordem institucional e administrativa, como irregularidade na liberação de recursos, baixo grau de autonomia administrativa, falta de bibliotecas atualizadas e bem organizadas; (e) inexistência de uma coordenação eficiente das pesquisas agropecuárias; (f) falta de um sistema de planejamento adequado de pesquisas, com escalas de prioridades; (g) falta de um sistema de acompanhamento, avaliação e reformulação dos programas de pesquisa; (h) inexistência de um sistema que possibilitasse um entrosamento eficiente entre pesquisa, ensino e extensão rural; e (i) falta de interpretação econômica dos resultados.[6]
A estruturação da Embrapa, como empresa pública vinculada ao Ministério da Agricultura, foi um projeto que buscou, portanto, agregar o uso de tecnologia e pesquisa agropecuária visando a aumentar a produtividade de produtos agrícolas e da pecuária. A Lei 5.851, de 07 de dezembro de 1972, autorizou a criação da empresa pública, sob a denominação de Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, vinculada ao Ministério da Agricultura.
Paralelamente à criação da empresa, houve a expansão de cursos de pós-graduação em ciências agrárias no Brasil, dando-se ênfase à pesquisa nas universidades e em institutos de pesquisa para além da Embrapa.
Em 1973, foram aprovados os primeiros Estatutos da Embrapa, e, no final do mesmo ano, o Poder Executivo extinguiu o Departamento Nacional de Pesquisa e Experimentação – DNPEA, que exercia, até então, como órgão central do sistema, a coordenação de todos os órgãos de pesquisa, congregando organismos federais, estaduais, universidade e setor privado.[7]
Com a extinção do DNPEA, toda sua estrutura foi incorporada à Embrapa, que ganhou 9 sedes regionais, 70 estações experimentais, 11 imóveis e dois centros nacionais.[8]
A partir de então, a Embrapa ganhou musculatura operacional para administrar o sistema de pesquisa agropecuária do País.
Desde sua criação, a Embrapa verte-se a desenvolver um modelo de agricultura e pecuária com objetivo de superar barreiras à produção de alimentos, fibras e energias.[9] Logo, ao incorporar a ciência e tecnologia como seu vocabulário cotidiano e naturalizado, buscando estudar as potencialidades e comparativos de uma agricultura tropical em relação aos demais países, foram forjadas políticas para que expressivo número de estudantes das universidades e da Embrapa fossem realizar doutorados em países da Europa, Estados Unidos, Austrália, Canadá e Japão.
Seguindo essa linha, a Embrapa criou, em cooperação com vários países, laboratórios virtuais (os chamados Labex, sem infraestrutura física, operados por convênios) nos Estados Unidos, na França, na Inglaterra, na Coreia e na China, sendo enviados (e recebidos) cientistas seniores para realizarem projetos de interesse comum.
Além de investimentos em internacionalização dos cientistas brasileiros, houve também apoio de políticas tradicionais, como a disponibilização do crédito rural para agricultores e para a agroindústria, sendo estimulada a construção de estradas no país, como condição de ampliação da extensão rural. Depois houve a expansão das atividades agrícolas aos cerrados, à Amazônia e demais biomas.[10]
Atribui-se o sucesso da Embrapa ao desenvolvimento de uma política adequada de recursos humanos: nos primeiros anos de existência da Embrapa, cerca de mil e quinhentos profissionais foram inseridos em cursos de mestrado e doutorado no país e no exterior. Os planos de carreira da empresa eram considerados atraentes, com salários adequados, os planos de saúde e aposentadorias cofinanciados e houve incentivos à progressão e ao desenvolvimento, por oportunidades de capacitação contínua.[11] Em uma palavra, gestou-se uma burocracia honrada de si própria.
A Empresa Brasileira de Agropecuária é hoje uma empresa de inovação tecnológica, que tem por atribuição funcional principal a geração de conhecimento e tecnologia para o desenvolvimento da agropecuária brasileira. De acordo com o art. 4º do Estatuto Social, a Embrapa tem por objeto social: (1) promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologias para o desenvolvimento agropecuário do País; (2) promover e executar atividades de transferência de conhecimentos e de tecnologias referentes às ações de pesquisa, desenvolvimento e inovação conduzidas pela empresa; (3) dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação da política agrícola e demais políticas de ciência e tecnologia do setor agropecuário; e (4) estimular, promover e apoiar a descentralização operativa de atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação de interesse regional, estadual, distrital e municipal, mediante ações de cooperação com organizações de objetivos afins.
A Embrapa coordena o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária, congregado por organizações estaduais e universidades. São áreas prioritárias para a ação da Embrapa: ciências agrárias e biológicas, relacionadas com a agroindústria, e outros temas correlatos, sempre com vistas ao desenvolvimento do setor agropecuário. A equipe atual da Embrapa é composta por mais de dois mil pesquisadores, sendo destes 84% com doutorado ou pós-doutorado.
A Embrapa é uma grande e articulada rede, que abastece a agricultura brasileira com tecnologia, sendo, portanto, “parte de um grande complexo de ciência e tecnologia que inclui os governos federal, estaduais e municipais, a iniciativa particular, órgãos financiadores brasileiros e externos, instituições de pesquisa do mundo desenvolvido e em desenvolvimento”.[12]
A ação da pesquisa da Embrapa gerou destaque ao Brasil no cenário internacional de agropecuária. O país transformou-se no segundo maior produtor de soja[13] do mundo, em direta consequência dos melhoramentos do produto a partir da pesquisa realizada ou estimulada pela empresa:
Soja em números[14]
| Soja | Mundo | EUA | Brasil |
| Produção | 336 milhões de toneladas | 119 milhões de toneladas | 116 milhões de toneladas |
| Áreaplantada | 125 milhões de hectares | 36 milhões de hectares | 35 milhões de hectares |
Fontes: USDA e CONAB (maio de 2018)[15]
O setor da agricultura é estimulado pelo chamado complexo do agronegócio ou agroindústria, que engloba desde a produção de insumos agrícolas até a produção agroindustrial, de máquinas, tratores etc. Com tal embarcamento tecnológico na agricultura, o Brasil tem ganhos de produtividade que o alçam a posição de exportador para inúmeros outros países.
Aliás, o País atingiu, em 2015, segundo o IPEA,[16] o patamar de terceiro maior exportador de produtos agrícolas do mundo, atrás somente da União Europeia e dos Estados Unidos. Os maiores parceiros comerciais do Brasil na exportação agrícola são: UE, China, Estados Unidos, Japão, Rússia e Arábia Saudita.
Atualmente, o agronegócio brasileiro é responsável por 20 a 25% da economia nacional justamente por sua modernização nos últimos 50 anos, período que, não por acaso, coincide com a criação da Embrapa.
A empresa pública foi certamente uma das grandes responsáveis por parcela dessa transformação, integrada a políticas agrícolas de fomento, crédito, seguro agrícola etc.[17]
Ela foi responsável pelo estímulo à agricultura nos cerrados, na região Norte, no semiárido, com a irrigação, incorporando na pauta de suas pesquisas questões ambientais e sociais, em relação à agricultura familiar e a redução de oportunidades no campo. Segundo Gilberto Bercovici,[18] a Embrapa é reconhecida internacionalmente, e permitiu com que o Brasil se destacasse como potência agrícola e como inovador em tecnologia voltada para agropecuária em clima tropical, com características próprias de abundância de solo, luminosidade, temperaturas mais altas e água mais abundante.
Por conseguinte, a Embrapa é uma estatal fundamental e estratégica ao desenvolvimento das políticas agrícolas no Brasil, tanto para que haja o abastecimento nacional, pois transfere a tecnologia desenvolvida em suas pesquisas para os produtores agrícolas nacionais, como também para gerar divisas em atividades de exportação agrícola, no abastecimento de outros mercados.
Atualmente, o capital social da empresa, segundo estatuto de 2018, é de R$ 2,964 bilhões, integralmente subscrito pela União, podendo ser alterado nas hipóteses legais.
A Embrapa tem sede e foro em Brasília – DF, e pode criar filiais, agências, escritórios, representações ou quaisquer outros estabelecimentos no País ou no exterior, sendo seu prazo de duração indeterminado. De acordo com o Decreto 9.660/2019, de 1º de janeiro de 2019, a Embrapa vincula-se ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Como a Embrapa historicamente gerou muita cooperação externa, sobretudo com países em desenvolvimento (países da África, das Américas e da Ásia), ela foi vista também como instrumento de política agrícola externa no Brasil, e, por conseguinte, o Congresso Nacional teve de ajustar sua disciplina legal para estender sua atuação ao exterior.[19]“
[1] . MARRA, Renner; SILVA E SOUZA, Geraldo da; ALVES, Eliseu Roberto de Andrade. Papel da Embrapa no Desenvolvimento do Agronegócio. Revista de Economia e Agronegócio. v. 11, n. 1, Viçosa, 2013, p. 100.
[2] . Cf. NOGUEIRA, Rosa Maria Esteves. Empresa Pública no Brasil – a Embrapa. Revista de Administração Pública. 12 (3), Rio de Janeiro, jul.-set. 1978, p. 57-58.
[3] . PRADO, Luiz Carlos Delorme; EARP, Fábio S. O Milagre Brasileiro: crescimento acelerado, integração internacional e concentração de renda -1967-1973. In: FERREIRA, Jorge; DELGADO, Lucilia de Almeida Neves (Org.). O Brasil Republicano – O tempo da ditadura. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003, p. 221.
[4] . MARRA, Renner; SILVA E SOUZA, Geraldo da; ALVES, Eliseu Roberto de Andrade. Papel da Embrapa no Desenvolvimento do Agronegócio, op. cit., p. 101.
[5] . Embrapa, História da Embrapa. Disponível em: [www.embrapa.br/memoria-embrapa/a-embrapa]. Acesso em: 27/11/2018.
[6] . NOGUEIRA, Rosa Maria Esteves. Empresa Pública no Brasil – A Embrapa, op. cit., p. 59-60.
[7] . CABRAL, José Irineu. Livro Preto: sugestões para formação de um Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária. Embrapa Informação Tecnológica, 2006, p. 108.
[8] . Embrapa. História da Embrapa, op. cit.
[9] . Embrapa. Quem somos. Disponível em [www.embrapa.br/quem-somos]. Acesso em: 27.11.2018.
[10] . MARRA, Renner; SILVA E SOUZA, Geraldo da; ALVES, Eliseu Roberto de Andrade. Papel da Embrapa no Desenvolvimento do Agronegócio, op. cit., p. 81.
[11] . Ibidem, p. 103.
[12] . Ibidem, p. 74.
[13] . A soja foi introduzida em 1908 no Brasil, por imigrantes japoneses que se instalaram nos Estados da região Sul. Somente na década de 1970, houve a expansão de sua produção no País. De 1970 até 1979, graças a um sistema cooperativista dinâmico, a soja se expande para além do sul e sudeste do Brasil. Na década de 1980, alcança Goiás, Minas Gerais, Bahia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, sendo atualmente cultivada também na região Norte do Brasil. A valorização da soja no Brasil acompanhou a criação da Embrapa. A sojicultura ganhou impulso pelo avanço do setor industrial agrícola e, sobretudo, pelas pesquisas interdisciplinares entre química, mecânica e genética, sendo tal pacote tecnológico datado da década de 1970 alinhado com a chamada “Revolução Verde”. Atualmente, a agroecologia estuda como compatibilizar o progresso da agricultura com os níveis de sustentabilidade dos ambientes nos quais ela se estabelece, sendo necessário incorporar novas técnicas e formas de manejo do solo para reduzir os impactos da monocultura de soja, como já acontece no Rio Grande do Sul. A Embrapa sugere que se utilizem no cerrado as pastagens degradadas para produção de soja. A ideia não é parar o desenvolvimento, mas compatibilizá-lo com questões socioambientais, de acordo com a pesquisa apresentada por BARRETO, Clarissa de Araújo. Os Impactos Socioambientais da Soja no Brasil. II Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação em Pesquisa em Ambiente e Sociedade, Indaiatuba, 2001. Disponível em: [http://anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT05/clarissa_barreto.pdf]. Acesso em: 02/12/2018.
[14] . Atualmente, os maiores produtores de soja do mundo são: Estados Unidos, Brasil, Argentina e China, que concentram 80% da produção mundial.
[15] . Embrapa. Soja em números (safra 2017/2018). Disponível em: [www.embrapa.br/soja/cultivos/soja1/dados-economicos]. Acesso em: 27/11/2018.
[16] . MARANHÃO, Rebecca Lima Albuquerque; VIEIRA FILHO, José Eustáquio. Inserção Internacional do Agronegócio Brasileiro. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2017, p. 20.
[17] . A regulação jurídica da agricultura é um tema complexo, pois engloba inúmeros aspectos e eixos: grau de atuação do Estado, fomento e subvenção, poder de polícia e planejamento da política agrícola, sendo tais competências associadas com a proposta de desenvolvimento do Estado, que não se limita a aspectos econômicos, mas abarca dimensões ambientais e sociais. Cf. NOHARA, Irene Patrícia. Regulación Jurídica de la Agricultura. In: RODRÍGUES-ARANA, Jaime; RODRÍGUES RODRÍGUES, Libardo (Dir.); MARTÍN-RETORTILLO, María del Carmen Rodrígues (Org.). Curso de Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: Comares, 2015, p. 640. Cf. tb. OCTAVIANI, Alessandro. The Brazilian Food Value Chain and Competition Policy: An Overview of CADE’s role – centrality and inadequacy. No prelo.
[18] . BERCOVICI, Gilberto. É Fundamental Manter a Embrapa como Empresa Pública. Conjur. Disponível em: [www.conjur.com.br/2016-mai-01/estado-economia-fundamental-manter-embrapa-empresa-publica]. Acesso em: 04/12/2018.
[19] . MARRA, Renner; SILVA E SOUZA, Geraldo da; ALVES, Eliseu Roberto de Andrade. Papel da Embrapa no Desenvolvimento do Agronegócio, op. cit., p. 104.
Dessa forma, é importante chegarmos à conclusão de que o debate sobre o papel do Estado na promoção do desenvolvimento tem sido cada vez mais relevante no contexto global e nacional. A atuação estatal como agente de inovação e indutor de investimentos estratégicos não apenas fortalece setores essenciais da economia, mas também contribui para a redução de desigualdades e o crescimento sustentável. No Brasil, essa perspectiva encontra respaldo na atuação das empresas estatais e nos marcos regulatórios que orientam sua governança. O desafio, portanto, reside na conciliação entre eficiência administrativa, transparência e inovação para garantir que essas empresas cumpram seu papel constitucional.
Inclusive, essa temática foi reforçada durante a 5ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação[2], realizada em agosto de 2024, em que especialistas e gestores públicos discutiram a importância da governança estatal para impulsionar o desenvolvimento econômico por meio da inovação. O evento destacou como políticas públicas bem estruturadas e investimentos estratégicos podem posicionar o Brasil de maneira mais competitiva no cenário internacional, interseccionando os ensinamentos de Octaviani, Nohara e Mazzucato. A seguir, trechos da matéria ilustram como essas ideias se concretizam na realidade administrativa brasileira:
Papel do Estado no desenvolvimento científico é tema de debate no último dia da Conferência Nacional
GOV.BR
Publicado em 01/08/2024
Plenária contou com a participação da ministra Luciana Santos e da economista Mariana Mazzucato
“O terceiro e último dia da 5ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (5CNCTI), nesta quinta-feira, 1º de agosto, contou com a participação internacional, de forma virtual, da pesquisadora e economista italiana, Mariana Mazzucato. Na plenária “O Estado necessário ao desenvolvimento científico e tecnológico do Brasil”, Mazzucato iniciou a apresentação falando sobre estrutura governamental e como é importante compreender o sistema atual para melhorar em conjunto com a iniciativa privada.
A pesquisadora apontou que o Estado precisa ser inovador e empresarial para financiar a inovação. “É preciso garantir parcerias públicas e privadas e um maior acesso à inovação, pesquisa e desenvolvimento”, afirmou. Para ela, essa parceria garante um suprimento da cadeia de desenvolvimento gerando uma economia mais rica, inovadora e diminuindo as desigualdades.
A ministra da Ciência, Tecnologia e Inovação, Luciana Santos, acrescentou ao painel a importância do plano da Nova Indústria Brasil (NIB) para o desenvolvimento do país. Segundo a ministra, este é um novo marco para o crescimento na criação de novas bases tecnológicas e na direção de aproximar a produção científica da indústria e da iniciativa privada. “A NIB e as políticas públicas vão elevar o patamar de qualidade de vida e desenvolvimento do país, tornando o Brasil mais próspero”, afirmou a ministra. Ela ainda acrescentou que a nova política industrial do Governo Federal tem missões que vão desde o combate à fome até a indústria aeroespacial.
Dando continuidade ao debate, o secretário de Governança e Gestão Estratégica da Advocacia-Geral da União (AGU), Alexandre Colares, realçou a importância do Estado para o desenvolvimento tecnológico. “Não custa recordar que vieram do setor público algumas das nossas principais e mais recentes inovações como o pix, a urna eletrônica e muitas outras inovações”, disse. Colares também lembrou que a Petrobras, uma estatal brasileira, é uma das empresas que mais investe em desenvolvimento, pesquisa e inovação”.
[1] OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. 2ª. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.
[2] . GOV.BR (org.). Papel do Estado no desenvolvimento científico é tema de debate no último dia da Conferência Nacional. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/mcti/pt-br/acompanhe-o-mcti/noticias/2024/08/papel-do-estado-no-desenvolvimento-cientifico-e-tema-de-debate-no-ultimo-dia-da-conferencia-nacional. Acesso em: 30 jan. 2025.
3. DEBATENDO
Conjunto de perguntas e atividades progressivas que promovem o engajamento dos alunos com o material de leitura e incentivam a reflexão sobre o papel do Estado na economia, desde os fundamentos até a aplicação prática.
- Quem são os autores centrais discutidos na aula e qual é a visão de cada um sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico?
- Considerando a pergunta anterior, quais são as posições teóricas de autores como Mariana Mazzucato e Eros Grau e seus respectivos contextos das leituras?
- Em qual contexto histórico e econômico foram formuladas as teorias sobre o Estado interventor e o Estado regulador?
- Como as mudanças econômicas (como a Grande Depressão e a crise financeira) influenciaram as visões sobre o papel do Estado? Seria esse um ponto de partida para discussões mais profundas sobre o intervencionismo estatal e a regulação?
- Quais artigos da Constituição Federal amparam o papel do Estado na economia e como eles delimitam sua atuação?
- Posicione-se sobre a fundamentação constitucional que justifica e delimita a atuação do Estado no mercado.
- Quais são as principais diferenças entre o Estado interventor e o regulador? Como essas abordagens impactam a economia de forma distinta?
- Há nuances entre intervenção estatal e regulação? Quais são as vantagens e desvantagens de cada abordagem em diferentes contextos econômicos?
- As agências reguladoras e as estatais, como Petrobras e BNDES, são exemplos eficazes de intervenção estatal? Em quais casos a regulação indireta não é suficiente?
- Selecione exemplos concretos institucionais de agências reguladoras e empresas estatais e se posicione sobre a eficácia das agências reguladoras e estatais como ferramentas de desenvolvimento, discutindo limites e necessidades de intervenção mais direta.
- Quais são os prós e contras de uma atuação estatal direta na economia? Você concorda que o Estado deve investir em áreas de inovação de alto risco?
- Quais são os benefícios e riscos da atuação direta do Estado, especialmente em setores inovadores que envolvem alto risco financeiro e tecnológico?
- Como as crises econômicas globais influenciam a opinião pública sobre o papel do Estado? Vocês acham que o Estado deve aumentar sua presença em períodos de crise?
- Na sua opinião, qual deve ser o papel do Estado com momentos de crise? O aumento de intervenções em tempos difíceis é justificável ou se poderia limitar o desenvolvimento a longo prazo?
- A atuação do Estado nas estatais é essencial para o desenvolvimento econômico sustentável? Qual seria o papel ideal dessas empresas?
- Qual é a função estratégica das empresas estatais no desenvolvimento sustentável e nas políticas sociais?
4. APROFUNDANDO
ABRANCHES, Sergio Henrique. A empresa pública no Brasil: uma abordagem multidisciplinar. Brasília: IPEA, 1980.
ATALIBA, Geraldo. Empresas estatais e regime jurídico. Revista Trimestral de Direito Público, v. 4, p. 55-56, 1993.
BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento. 2. ed. São Paulo: Almedina, 2022.
FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Contraponto, 2014.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Parte IV – Regulação. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Coord.); MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo (Org.); KLEIN, A. L. (Org.). Tratado de direito administrativo – funções administrativas do Estado. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019. v. 2.
MEDEIROS, Lea Vidigal. Direito econômico e superação do subdesenvolvimento: BNDES e planejamento. (Dissertação de Mestrado) – Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2016.
MAZZUCATO, Mariana. O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. setor privado. Trad. Elvira Serapicos. São Paulo: Portfólio-Penguin, 2014.
NOHARA, Irene Patrícia Diom; GONÇALVES, Gabriel Vinicius Carmona; ALMEIDA, Luiz Eduardo de. Governança e Compliance nas Estatais. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.
NOHARA, Irene Patrícia. Estado Empreendedor e Regime Jurídico das Sociedades de Economia Mista: papéis constitucionais e desafios de desenvolvimento no capitalismo contemporâneo. In: Mateus Perigrino Araujo; Matheus de Azevedo Andreus; Pedro Alves Lavacchini Ramunno. (Org.). Sociedade de Economia Mista: Estrutura, Conflitos e Desenvolvimento. 1. ed. Curitiba: CRV, 2023, v. , p. 381-397.
OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene Patrícia. Estatais. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.
OECD Ownership and Governance of state-owned enterprises: a compendium of national practices. EOCD, 2018.
SCHUMPETER, J. A. Teoria do Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Nova Cultura, 1997.
ANEXO – Dinâmicas de ensino participativo do tópico empresas estatais
Divide-se os alunos em grupos representando diferentes visões (Estado Empreendedor, setor privado e sociedade civil) para um debate simulado sobre um caso de intervenção estatal. Cada grupo deve defender seu ponto de vista sobre a atuação do Estado em um setor específico (como energia ou o setor financeiro), utilizando os argumentos dos textos discutidos. O objetivo da atividade é desenvolver habilidades argumentativas, estimular a empatia com diferentes posições e permitir que os alunos apliquem conceitos teóricos em uma simulação prática, promovendo a compreensão das implicações e desafios do papel do Estado no mercado.
Consultar edital do PNUD, via SEST, Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, com foco na análise multifacetada das empresas estatais federais brasileiras no âmbito do Projeto BRA/21/011 – Fortalecimento de Capacidades para Modernização e Aprimoramento da Gestão Estatal da União, em que se busca analisar formas de atuação empreendedora dos Estados no setor econômico, com o acompanhamento dos relatórios produtos, incluindo documentos governamentais, relatórios de organismos internacionais, estudos acadêmicos e publicações especializadas, descrevendo as diferentes formas de intervenção estatal identificadas. Identificar e analisar os dispositivos constitucionais que balizam o funcionamento das estatais em âmbito federal, incluindo os artigos 1º, 3º, 4º, 6º, 170, 173, 193 e 219 da Constituição Federal de 1988. Relacionar as interpretações constitucionais com a legislação infraconstitucional e políticas públicas, avaliando como elas influenciam a atuação das estatais. Como se dá o alinhamento constitucional com a funcionalização prática das estatais? Identificar aspectos relevantes da rotina administrativa das empresas estatais, tais como estrutura societária, regime de bens, vínculos empregatícios e regras de governança, associando com as práticas administrativas das empresas estatais brasileiras.